一线城市党代会部署低碳发展路线图：加快建立碳排放“双控”制度 推动重点领域减污降碳

近年来，双控四大一线城市均在能源清洁化转型上取得了阶段性成效。线城

四大一线城市党代会均已召开，市党未来五年的代会低碳发展蓝图清晰可见。

随着“双碳”目标的部署推进，各地绿色发展意识不断提高，发展建设绿色低碳城市的线立碳领域步伐加快。一线城市在全国绿色低碳发展中发挥了示范带动作用，图加推动如北京市第十三次党代会报告中提到，快建过去五年，排放北京稳步推进碳减排、制度重点碳中和，减污降碳万元地区生产总值二氧化碳排放量保持全国省级最优水平。双控

四大一线城市党代会报告中，线城就未来五年的市党绿色低碳发展路线作出新的部署。其中，推动从能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善碳排放权交易机制，构建清洁低碳、安全高效能源体系，推动重点行业和重点领域减污降碳等方面成为关注重点。

推进产业结构绿色低碳转型

要实现“双碳”目标，关键在于能源结构转型。北京、上海党代会报告中均明确提出，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

近年来，四大一线城市均在能源清洁化转型上取得了阶段性成效。根据21世纪经济研究院碳中和课题组发布的《中国净零碳城市发展报告》，深圳、北京、广州、上海在净零碳城市指数中排名领先，在碳排放指数、能源结构指数、能源消费指数和发展质量指数中表现突出。

北京市第十三次党代会报告明确提出，全面推进绿色低碳循环发展，构建清洁低碳、安全高效能源体系。据北京市发改委数据，近十年来，北京全市煤炭消费量由2012年的2179.6万吨下降到2021年的不足150万吨，占全市能源消费比重由2012年的25.2%下降到不足1.5%。

上海市第十二次党代会报告也提出，要大力促进经济社会发展全面绿色转型，加快构建清洁低碳、安全高效能源体系。上海市生态环境局数据显示，“十三五”期间，上海全市煤炭消费总量占一次能源比重从37%下降到31%左右，非化石能源占比超过17%。

加快发展新能源产业方面，深圳市第七次党代会报告中提出，壮大节能环保、清洁生产、清洁能源产业，支持氢能技术研究和产业发展。据深圳市人民政府数据，2021年，深圳天然气、水电、核电、风电、发电等清洁能源消费占能源消费总量比重比上年提高1.0个百分点，煤炭消费占比下降0.8个百分点。

广州市第十二次党代会报告中提出，坚持人与自然和谐共生，以碳达峰、碳中和目标为引领，筑牢绿色生态屏障，深入打好污染防治攻坚战，走出一条生态优先、绿色低碳的发展路子。数据显示，2020年，广州单位GDP能耗较2015年累计下降19.4%，单位GDP二氧化碳排放量比2015年下降31.91%。

优化能源消费结构，推动产业结构的绿色低碳转型也是一线城市低碳发展路径之一。北京市第十三次党代会报告中提出，推进产业结构绿色低碳转型，大力发展绿色经济。

目前，北京在工业领域产业结构调整和绿色发展上取得突破。北京市经济和信息化局二级巡视员李涛去年11月曾介绍，“十三五”期间，北京累计退出一般制造业企业2154家；2020年，北京高精尖产业实现增加值9885.8亿元，占地区生产总值比重达27.4%；高技术产业和战略性新兴产业增加值较2015年分别增长56.9%和58.5%，占全市工业比重达27.7%和34.6%。

中国（深圳）综合开发研究院新能源与低碳发展研究中心副主任韦福雷在接受21世纪经济报道记者采访时表示，一线城市的产业结构中服务业占比越来越高，通过调整产业结构降碳的空间会越来越小。在实现产业结构低碳化方面，要尽量往产业链“微笑曲线”的两端延伸，同时不断提升制造环节清洁能源消费比重，进一步提高能源效率，以保证生产全过程的低碳化。

此外，北京、上海、深圳均关注重点行业和重点领域减污降碳。深圳市第七次党代会报告提出，实施重点行业减污降碳行动，推进工业领域绿色制造，提升建筑领域节能标准，加快形成绿色低碳运输方式。北京市第十三次党代会报告提出，推广绿色建筑，加强既有建筑节能改造，因地制宜发展超低能耗建筑。上海市第十二次党代会报告中提出，加快推动重点行业和重点领域减污降碳。

“如果要论中国谁最早走上实现‘双碳’目标的轨道，四座一线城市是当仁不让的。”能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥在接受21世纪经济报道记者采访时表示，一线城市规模大、经济发达、人均收入高且产业结构较现代化，与之对应的特点是，一线城市已经步入经济发展与碳排放脱钩的状态，依靠大规模排放实现增收的发展阶段已经过去，产业结构中高耗能、高排放的行业相对较少，在实现“双碳”目标的进程中已经走在全国前列。

一线城市后续应从何发力？邹骥认为，首先应该将“双碳”目标摆在一个重要的战略位置上。其次，要将党代会的部署转化为定量的目标，然后从提高能效、电力系统低碳化、终端用能部门电动化等方面，将“双碳”工作逐一分解落实。

韦福雷认为，未来，一线城市在绿色低碳发展上应从三个方面入手，一是从供给侧推动风电、光伏以及煤炭清洁利用，二是从需求侧提升用能的电气化率，三是消费端，在推进工业领域降碳外，还需要重视通过碳普惠推动居民减碳。

“我们曾经做过核算，从全国来看，每人每年的平均碳排放量大概在7吨左右，目前城市特别是特大城市集约化程度较高，人口密度较大，如果有意识地采取低碳行为，每人每年大约能减少1吨左右的碳排放量，以城市人口数目来计算，规模是非常可观的。”韦福雷表示。

应用市场化手段促进减排

北京市第十三次党代会报告中提到，推动从能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。

能耗“双控”是指能源消费强度和总量双控，而碳排放总量和强度“双控”是用碳排放指标来替代能耗指标进行总量调控。去年12月举行的中央经济工作会议提出，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。

韦福雷向记者表示，碳达峰、碳中和的目标是控碳而不是控能，在中国还没有完成工业化的背景下，能源电力的消费总量仍将处于增长状态，如果单纯限制能耗总量，必然会制约经济的发展。推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，可以通过清洁能源替代，在保障经济发展用能需求的前提下实现碳减排目标。

推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，应重点做好哪些工作？厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强在接受21世纪经济报道记者采访时表示，实现碳排放总量和强度“双控”，需要突出差异化，紧密结合区域发展实际和经济现状，综合考虑区域发展差距和产业结构特征，平衡发展与减排的关系。同时，对于碳排放“双控”而言，科学精准的统计和核算体系尤为重要，下一步应从搭建和完善碳排放数据库、构建科学的碳排放核算体系入手，推动碳排放“双控”落地。

邹骥认为，首先，在碳排放的测量上，考核指标、评判指标要实现换算，由于不同的数据归属于不同的行政部门，因此要打通行政部门间的界限，切实将统计核算考核工作落到实处。其次，将能耗指标转变为碳排放指标进行测量是一项非常细致的工作，主管部门在管理体制上也要进行转换，相互之间形成配合。“政策引导向碳排放‘双控’转变，能够为城市加快能源结构的转换带来动力，更加主动地发展可再生能源。”

在一线城市低碳发展过程中，需要重视应用市场化手段促进减排。目前，四大一线城市都有碳交易相关机构，而且均在推动全国、区域绿色低碳发展过程中发挥了重要作用。

广州早在2019年就印发《广州市建筑和交通领域碳交易机制建设及碳普惠制试点工作实施方案》。深圳则是中国首批低碳城市试点和碳排放权交易试点，《深圳市碳排放权交易管理办法》于7月1日起施行。

在广、深两座主要城市的探索下，广东碳排放交易量及交易额均居全国首位，截止到2021年7月31日，配额累计成交量达1.96亿吨，成交金额达44.5亿元。

同时，北京将建设全国CCER交易中心，目前正在有序推进。数据显示，在全国碳市场第一个履约周期中，北京绿色交易所已经为全国450多家电厂提供了CCER交易服务，完成1850万吨CCER交易量，交易额6.71亿元。

作为生态环境部指定的全国碳排放权交易系统建设和运营机构，上海环交所承担着全国碳排放权交易系统账户开立和运行维护、交易制度建设、交易机构建设及市场能力建设等具体工作。数据显示，全国碳市场首个履约周期共纳入发电行业重点排放单位2162家，年覆盖温室气体排放量约45亿吨二氧化碳，履约完成率达99.5%。

进一步完善碳交易市场机制，后续应从何发力？市场主体不够丰富、市场交易不够活跃是亟待解决的一大难题。

林伯强表示，目前参与碳交易的主要是电力企业，交易量不够、市场活跃度不高，未来需纳入更多高排放行业，并完善相关法律法规制度。此外，电价不能仅仅跟着成本走，要让碳市场和电价联动，让碳交易影响到终端，才能达到碳市场设计的初衷。

韦福雷认为，我国从2013年开始探索碳排放权交易试点，到现在也仅有8个试点省市，全国碳排放权交易市场去年7月份才启动交易，2000多家发电企业作为首批主体纳入交易。总体来看，我国碳排放权交易市场仍不够完善。未来应在统计、核算、标准等方面尽快形成科学完整的体系，为钢铁、化工、电解铝、水泥、造纸等高耗能企业逐步纳入市场做好铺垫。

此外，邹骥表示，现在的碳市场还是一个单一市场，没有和其他市场特别是金融市场建立起联系。只有与金融市场相匹配，才能保证有足够的资金流通过金融产品，特别是碳金融产品引入市场。没有足够的资金流，市场交易就不活跃，市场也就失去了通过市场机制合理配置碳容量资源的功能。