“十四五”新型城镇化“施工图”发布：深化户籍制度改革，提高农业转移人口市民化质量

21世纪经济报道记者 李莎 北京报道

7月12日，十四五国家发展改革委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（后简称“《实施方案》”），新型提出“十四五”时期推进新型城镇化的城镇方向、路径和目标。化施户籍化质

“十四五”时期新型城镇化的工图改革5大任务中，首要任务是发布加快农业转移人口市民化。《实施方案》提出，深化市民到2025年，制度转移全国常住人口城镇化率稳步提高，提高户籍人口城镇化率明显提高，农业户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。人口农业转移人口市民化质量显著提升，十四五城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。新型

城镇化是城镇城乡协调发展的过程，《实施方案》明确，化施户籍化质要坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

南京林业大学农村政策研究中心主任高强向21世纪经济报道记者指出，《实施方案》是在坚持新型城镇化战略总方向基础上的“十四五”时期具体“施工图”，其导向更加务实化，并提出明确目标和针对性举措。

加快农业转移人口市民化

武汉大学区域与城乡发展研究院副院长王磊向21世纪经济报道记者表示，在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，《实施方案》对之前相关政策进行延续、推进和针对性部署，推动新型城镇化高质量发展。

推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，《实施方案》明确，要存量优先、带动增量，稳妥有序推进户籍制度改革，推动城镇基本公共服务均等化，健全配套政策体系，提高农业转移人口市民化质量。

“一方面还将有大量人口进城，另一方面要率先实现已在城镇稳定居住的常住人口或进城农民工的市民化。”高强指出，相较而言存量群体更加稳定，因而加快农业转移人口市民化要坚持存量优先，推进其落户进程，维护其社会权益，提升城镇化水平、质量以及城市治理能力。

第七次全国人口普查公报显示，2020年我国居住在城镇的人口为9.02亿人，常住人口城镇化率为63.89%，2020年户籍人口城镇化率为45.4%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间还有明显差距。

高强表示，2020年全面完成1亿人落户目标后，瞄准常住人口城镇化比例和户籍人口城镇化比例的差异，确定新的落户群体，分类解决其落户问题成为城镇化新目标之一。

为深化户籍制度改革，《实施方案》再次强调要放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。

《实施方案》还明确要完善城镇基本公共服务提供机制，提高农业转移人口劳动技能素质，强化随迁子女基本公共教育保障，巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率，强化农民工劳动权益保障，完善农业转移人口市民化配套政策。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》同样将推进农业转移人口市民化放在首要位置，但其表述为“有序推进农业转移人口市民化”，《实施方案》则调整为“加快农业转移人口市民化”。

王磊认为这体现出“十四五”时期新型城镇化任务重点的一个变化，即从注重数量，提高常住人口城镇化率，转而更关注解决农业转移人口的随迁子女入学、住房租购同权等“瓶颈性”问题。

“推进农业转移人口市民化，不只是把人吸引到城市来，而且要考虑这批已进城人口如何更好融入城市。”王磊说。

推进城乡融合发展

在加快农业转移人口市民化的同时，《实施方案》明确要推进城乡融合发展，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

“从农村进城群体的数量会越来越多，其农村权益的处置和有序退出问题要提上日程，并作为一个比较紧迫的课题来研究。”高强说。

《实施方案》提出，推进城乡融合发展，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，其中稳步推进农村土地制度改革被置于首要位置。

中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明向21世纪经济报道记者表示，在城乡融合发展中，一个首要内容是城乡要素的自由流动，即实现资本、土地和劳动力的自由流动。就目前而言，资本和人口的流动相对自由，土地流动性相对差，配置效率相对低。要促进城乡要素双向流动，土地制度改革是必要的。

《实施方案》指出，要落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度，进一步放活经营权，稳妥推进集体林权制度创新。并对宅基地、土地征收等改革方向进行明确，强调要守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。

陈明认为，未来深化土地制度改革，在分项部署转向综合改革方面还有较大的探索空间。目前中央层面部署的土地制度改革试点县级行政区或有300余个，未来可以从中挑选出部分相对成熟的区域，从单项土地制度改革试点，转向多项土地制度改革探索。

“我国即使基本实现城镇化，仍将有4亿左右的人口生活在农村。” 国家发展改革委规划司有关负责人在答记者问时表示。

除了稳步推进农村土地制度改革外，为推进城乡融合发展，《实施方案》还明确，要开拓乡村建设多元化融资渠道，引导城市人才入乡发展，推进城乡一体规划设计，推进城镇公共服务向乡村覆盖，推进城镇基础设施向乡村延伸，促进城乡产业协同发展，多渠道增加农民收入。

“随着我国城镇化继续推进，城市人口还将进一步增加，农村人口还要进一步减少，这是一个大趋势。”陈明说。

陈明指出，在农业本身很难致富的背景下，少量农村规模化专业农户将来有能力直接在农村致富，大部分农村人口只能先进入城市，通过现代社会分工产业链致富。在进入城乡人口自由流动，均衡化、高水平的城镇化阶段后，农村人口将不只由当前农村人口直接转化而来，还将有部分城镇人口向农村流动。